立足“十五五”新起点，系统梳理并深入剖析我国农业农村发展面临的问题与挑战，有利于明确下一阶段农业农村工作的工作路径，对推进乡村全面振兴和农业农村现代化建设具备极其重大意义。本文围绕小生产与大市场对接、多元目标协调、资源环境约束以及国际竞争力提升等关键领域，全面分析当前我国农业农村现代化进程中存在的明显问题与挑战，以期为政策制定和实施提供参考。

  “大国小农、人多地少”是我国的基本国情。“大国”体现为人口规模庞大——我国拥有14亿人口；“小农”是指农业生产仍以一家一户、小规模、分散化经营为主体；“人多地少”则表现为农村人口基数大，人均耕地面积有限。目前，全国仍有2亿多农户，近6亿人口生活在农村，其中经营耕地不足10亩的农户约占全国农户总数量的85%以上。因此，我国农村人地关系紧张程度远高于其他几个国家，甚至比日本、韩国等东亚小农国家人地关系还紧张。

  一方面，我国超大规模人口带来了超大规模的农产品消费需求。14亿人口的消费体量对农产品供给安全形成强约束，要求农业资源配置必须以粮食安全为中心。为满足我国一直增长的农产品消费需求，要求农产品供给必须在数量和质量上提升供给保障能力。因此，保障14亿人口粮食安全和重要农产品供给，是推进农业现代化的第一个任务。另一方面，小农生产不仅难以对接大市场，还面临自然、市场和质量安全“三重风险”。在超小规模生产经营基础上，要满足超大规模农产品需求，尤其在当前国际环境不确定性增加的背景下，推进农业现代化的艰巨性显而易见。同时，农村土地还承担着一定的社会保障功能，事关社会稳定。因此，我国农业现代化转型面临更复杂、严峻的考验。尽管近年来农村专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化有突出贡献的公司等新型农业经营主体加快速度进行发展，但小农户经营为主的格局并未根本改变，大部分耕地仍由承包农户经营。这种以兼业小农为主的小规模、分散化经营，不仅限制了土地流转和产出效率，还阻碍了农业科学技术成果的推广与应用，严重制约了农业规模化、机械化、集约化发展。因此，小生产与大市场之间的矛盾，对推进农业农村现代化构成了巨大挑战。

  应当认识到，当前我国农业农村政策目标已不再局限于过去单一的提高粮食产量、保障供给或增加农民收入，而是逐步转向多元目标协同推进。党的二十大报告提出了走中国式现代化道路，为实现本世纪中叶建成社会主义现代化强国的目标，国家进一步明确了农业农村现代化的中长期发展目标，具体包括：粮食等重要农产品供给得到一定效果保障，农业质量效益和竞争力稳步提高，农村生态环境显著改善，乡村治理能力逐渐增强，农村居民收入稳步增长，脱贫攻坚成果进一步巩固拓展。与“十三五”时期提出的“保障农产品供给以确保粮食安全、增加农业生产者收入、推进农业可持续发展”三大目标相比，当前目标体系进一步扩展，新增了“加强乡村治理，建设宜居宜业美丽和谐文明乡村、实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”等内容，由于各地区真实的情况存在一定的差异，这些目标既存在统一性，也存在一定的矛盾性，在不同时期、不同发展水平下，统一性和矛盾性的表现又不一样。因此，在推进农业农村现代化的过程中，必须强化系统思维，统筹兼顾多元目标的协调推进。然而，现实中如何同步实现保障国家粮食安全、增加农民收入、提高农业竞争力，同时推进美丽乡村建设、促进乡村治理体系现代化、推动农业可持续发展等多元目标的实现，对当前农业农村工作提出了更高要求。

  围绕以上描述的目标，亟须建立健全相应的政策体系，特别是国家财政支农投资管理体制与机制。现行国家财政支农资金管理体系自2004年开始建立，随着我们国家工业化的推进和财政实力的增强，国家支农政策有了重大调整，强调统筹城乡发展，实施“工业反哺农业、城市支持乡村、以工促农、以工补农”的方针，并加大对农业农村的投入，陆续出台一系列强农、惠农、富农的支持保护政策。然而随着内外部环境的变化，这些政策的正效应逐渐减退，负效应和弊端日益显现，一些政策已经明显偏离初衷，如粮食直补政策在执行过程中效果未达预期，且难以持续运行。当前，亟待顺应形势变化和政策目标的变化，对农业支持保护政策体制机制进行系统性、整体性和适应性调整。

  一是国内宏观环境发生变化，对实现农业农村现代化产生深刻影响。近年来国内经济提高速度持续放缓，导致财政收入下降，公共财政收入不足以及地方债务压力增大，直接挤压了各级政府支持农业农村优先发展的空间。同时，经济稳步的增长放缓和产业体系调整，增加了就业压力。企业劳动力需求减少，农民工就业难度增加，企业倒闭和裁员，首当其冲影响的就是农民。此外，城镇化进程减缓也削弱了其吸纳农村劳动力的能力。农民外出务工机会减少，非农收入增长受限，这给农业剩余劳动力转移及农业适度规模化经营带来较大困难。

  二是国际环境变化对实现我国农业农村现代化的影响。近年来中美贸易摩擦和东西方意识形态对立不断加剧，国际贸易保护主义抬头、“断链脱钩”暗潮汹涌，不仅极度影响我国农业农村发展的外部环境，也给我们统筹利用国内外“两个市场、两种资源”带来极大的不确定性。欧美等发达国家市场对中国的需求变弱，导致我国劳动密集型产业高质量发展面临外需不足、产业高质量发展空间受限的困境。特别是中美贸易摩擦对我国农产品供求和农民收入造成显著影响，对保障我国粮食安全和实现农业可持续发展形成一定挑战。

  三是国际地理政治学军事冲突加剧农产品生产和市场行情报价波动风险。近年来，俄乌冲突以及地理政治学冲突相互交织，全球化红利逐步消退，全球农产品供应链安全面临严峻威胁，我国通过进口调节国内粮食和重要农产品余缺的难度明显地增加。尤其有必要注意一下的是，世界粮食主产国和出口国把农业生物质能源发展列入21世纪发展的主要议程，这对全球食物安全产生深远影响——不仅消耗大量粮食资源，推高全球农产品价格，同时加剧了国际农产品市场的价格波动风险，进一步冲击我国农业和粮食生产的稳定发展。

  与此同时，我们更应认识到：我国推进农业农村现代化的外部环境，与欧美国家当年实现农业现代化时的情况存在非常明显差异。欧美国家主要是依靠机械、电力、化学和良种培育等技术推动农业转型，而我国则是在更加开放的国际环境下，以新一代信息技术、生物技术、新材料、新能源技术等重塑农业形态。我们正在积极利用基因技术和航天搭载技术培育良种、防治病虫害，借助电子信息技术发展设施农业和工厂化农业，利用卫星技术进行防洪救灾、测量土壤肥力以及测报农业产量。在此外部环境下，我们完全能利用国内和国际产业技术革命中所涌现的新技术、新成果来改造传统农业，实现“弯道超车”，从而缩短我国实现农业农村现代化的进程。

  改革开放以来，我国粮食和其他主要农产品的供求格局经历了多个阶段的演变，从“长期短缺”到“总量大体平衡、丰年有余”再到“总量基本平衡、结构性矛盾突出”。当前，受供求两端变化与消费升级的共同影响，国内主要农产品的供求格局正逐步进入“总量不足、品种分化”的新阶段。

  自2004年起，我国从农产品净出口国转变为净进口国，最初以大豆和棉花进口为主，随着国内畜产品需求上升带动养殖业加快速度进行发展，玉米饲料需求飞速增加。2009年后，我国由玉米净出口国转变为净进口国，至2012年玉米净进口量达到历史峰值518万吨，随后玉米进口量一直维持较高水准。农产品进口品种范围也继续扩展，从大豆、棉花和食用油，逐步延伸到玉米、稻谷、小麦、高粱、牧草、糖、奶制品、猪肉、牛羊肉和水果等多个类别。

  海关多个方面数据显示：2022年我国进口粮食14687万吨，出口粮食322万吨，净进口达14365万吨。该年度净进口粮食占全国粮食总产量的21.3%，其中玉米和大豆的自给率分别为95.5%和14.2%。

  粮食进口增长的根本原因在于我国粮食品种结构性矛盾突出，农产品供给与需求之间有显著错配，一方面口粮有余，另一方面饲料粮短缺渐成常态。同时，普通粮食过剩与高品质、差异化粮食短缺并存呈常态化趋势。尽管小麦和水稻两大口粮能够实现自给，但是优质小麦和大米供给不足，玉米出现产需缺口，大豆自给率不足20%。

  随着城乡居民消费结构升级和消费水平大幅度提高，消费者对农产品和食品的需求正从传统的初级产品向多元化、优质化、安全化转变。未来，人们对优质口粮和饲料粮的需求仍会持续增长，尤其是饲用粮和工业用粮，缺口将进一步扩大。因此，加快建立适应性更强、结构更合理的农产品供给体系，推动农业产业高质量发展，已成为保障国家粮食安全、满足人们对美好生活向往的必然选择。

  一是农业生产成本持续上升，边际效应呈现逐年下降趋势。尽管我国农业已进入高投入、高产出、高成本的发展阶段，但农业劳动生产率却低于发达国家，也低于国内第二和第三产业，这一问题尚未得到妥善解决。随着工业化、城镇化快速推进，农村人口和劳动力数量逐年减少，推动劳动力工资和土地租金上涨，加之农业投入品价格逐年攀升，共同推高了农产品生产成本，导致农业边际效应递减和比较效益下降，这一趋势在劳动密集型农产品(如油料作物、水果、蔬菜等)中表现得尤为明显，直接削弱了我国农产品在国际市场的比较优势和竞争力。虽然近年来国家财政对农户的转移支付力度持续增加，补贴规模已相当可观，亩均补贴标准甚至接近或达到欧美发达国家水平，但分摊到每个农户仍显不足，难以从根本上扭转效益下滑的局面。

  二是国内农产品生产成本明显高于欧美发达国家。由于农业生产要素价格快速上涨，国内农产品成本持续上升，导致众多农产品国内外价差不断扩大。自本世纪初国内主要农产品出现成本倒挂以来，价格倒挂现象也逐渐显现。当成本差距超过运费、保费、税收、汇率变动等贸易成本时，便出现了国内市场价格与进口到岸税后价的价格倒挂。在国内外价差驱动下，我国农产品进口范围已扩展至谷物、棉花、食糖、食用油籽和食用植物油、畜产品以及水果等多个品种。部分大宗农产品也进口，但并非国内供应短缺，而是价差持续扩大所致。这一局面引起的主要农产品进口激增，挤占了国内农产品的市场空间，不仅加剧了农产品的贸易逆差，还进一步削弱了我国农产品的国际竞争力，对农业产业安全构成威胁。

  三是我国在全球农产品市场中缺乏话语权和定价权。当前，我国无论在农产品国际竞争还是与以跨国大型农企为核心的组织竞争中均处弱势。国内农业企业“走出去”过程中，既缺乏横向的主体合作和纵向的政策统筹，也面临国际标准对接难、农业对外合作服务支撑体系不健全等问题。目前，仅有少数大型企业能够参与海外竞争，对外产业链延伸程度较低，这种情况制约了我国农业的对外开放广度与合作深度。

  经过四十多年改革开放，我国已经成功解决了吃饱的问题，但如何吃好、吃得营养和健康的问题还没有从根本上得到解决。随着人民生活水平的持续提高和健康意识不断增强，公众对农产品的质量、数量和安全提出了更高要求，人们不仅期望获得更多优质的农产品，也越来越关注食品质量安全。然而，当前国内农产品质量安全仍难以满足消费者需求。主要存在以下几方面问题。

  一是小生产无法匹配大市场对产品质量的要求。我国农业生产主体数量多、规模小，收储和运输环节相互独立，难以在储运、加工和销售等全流程实现标识跟踪与追溯，尤其在蔬菜、水果和水产品生产等生鲜领域，建立可追溯体系面临较大困难。二是农户生产专业化、标准化程度低。食物生产与营养需求之间存在脱节。优质农产品的品种结构和供给能力尚不能适应消费升级的需要，国内农产品质量安全标准普遍低于欧美、日本等发达国家，特别是安全有保障、质量有标准、产品有标识的优质食物比重较低，难以满足市场需求。同时粗放的生产方式仍比较普遍，清洁生产和健康养殖技术推广滞后，农业面源污染问题严重，这一系列问题相互交织，进一步加剧了我国农业发展的内外部压力，形成了一种“低水平均衡”陷阱。三是食品加工过程质量管控不严。部分加工食品过度追求精细，导致矿物质、维生素等微量营养素损失，造成食物资源浪费。此外，部分企业违规使用食品添加剂，食用农产品中农药、兽药残留及重金属超标现象时有发生，大量小作坊、小食摊的卫生条件与质量保障能力令人担忧，这些都埋下了食品安全隐患。四是现行食品安全监管体制不健全。面对分散的小农生产，国家难以制定统一标准对生产、加工和运输等环节实行有力监管。现有的检验检测体系明显不适应市场经济发展的需要。如何在粮食等主要农产品的生产、流通和加工过程中实现有效的安全控制与品质提升，已成为保障食品质量和安全的关键。因此，亟待构建“从田头到餐桌”的全链条农产品质量安全控制体系，覆盖生产环节、加工环节、流通环节以及消费环节，切实保障人民群众吃得安心、吃得健康。

  一是水资源短缺问题日益凸显。水资源危机已被联合国、世界银行等国际机构认定为全球食物安全和农业发展的最大威胁。我国是世界水资源最短缺的国家之一，人均水资源量仅为世界平均水平的28%，农业用水占比已从新中国建立初的97%降至目前的65%。随着工业化、城镇化进程加快以及生态用水需求不断增加，农业用水比例还将进一步下降。尤其是近年来全球气候变暖加速，年均蒸发量增大，北方江河径流量减少，南方径流量增加，旱涝灾害频发，给农业生产带来诸多不确定性影响和风险，加剧了我国水资源供需矛盾，直接威胁农业生产和生态安全。

  二是耕地数量减少、质量退化等问题危及国家粮食安全。我国人多地少，人均耕地面积仅为世界平均水平的27%。根据第二次全国国土调查数据，全国耕地面积为19.2亿亩，较10年前减少1.13亿亩。2020年农业农村部发布的全国耕地质量平均等级为4.76（1等最高，10等最低），其中优质耕地仅占31.24%，而贫瘠化、酸化、盐渍化耕地占比超过40%，天然草原退化面积高达90%。同时，化肥、农药、农膜的持续过量使用以及农业废弃物的乱烧乱扔，导致农业农村环境污染严重。我国单位面积农药化肥使用量是国际平均水平的两倍，而综合利用效率仅为其一半，每年农用塑料薄膜使用量约250万吨，回收不足150万吨，意味着约100万吨农膜碎片残留在土壤中。多重问题叠加，使得我国农业可持续发展的基础正被不断削弱，国家粮食安全的长期根基受到严重侵蚀。

  三是农业绿色可持续发展面临巨大挑战。过去四十多年中，我国农业年均增速超过5%，一定程度上是以资源环境代价换来的，这种增长模式难以持续。当前，我国农业生态和农村环境恶化势头得到遏制，但生态环境压力尚未得到根本缓解，存量欠债多，环保基础设施建设滞后，部分地区资源环境承载能力接近或已达极限。一些地方甚至陷入两难困境——减少化肥农药投入，单产下降；增加投入，则进一步加剧土壤板结与退化。

  中国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。城乡发展不平衡、不协调的主要根源在于现行的城乡二元结构体制,该体制导致要素资源在城乡之间出现结构性错配。这一体制在过去为我国工业化和城镇化发展作出了积极贡献，但随着时间推移，其弊端不断积累，现已成为制约城乡共同富裕的短板，并构成抑制我国宏观经济长期增长的结构性约束。

  改革开放四十多年来，我国城乡的收入差距虽在逐渐缩小，城市化率也超过60%，但农业农村整体发展仍滞后于城市。不仅城乡发展差距持续存在，城乡居民不同群体之间的绝对收入差距也在不断拉大。2012-2022年城乡居民人均可支配收入比从1：2.88降至1：2.45，然而，绝对收入差距从15738元扩大至29150元。这种差距的长期存在，不仅不利于扩大中低收入群体的消费需求，也不利于建立强大的国内市场，最终影响共同富裕目标的实现。

  更加深层次的问题在于，城乡二元结构体制未能彻底打破，导致公共资源难以向农业农村倾斜，农业转移人口也无法顺畅向城镇转移，农村在交通、能源、通讯等基础设施领域，以及卫生、教育、养老等公共服务方面，仍和城市存在很大差距。这种结构性矛盾与体制性障碍进一步加剧了生产要素向城镇二、三产业倾斜流动的趋势，削弱了农业农村的发展动能，其结果是农村既难以吸引各要素资源向内集聚，也缺乏自身积累能力以支撑乡村建设，严重阻碍农业农村现代化的实现。

  粮食主产区是我国粮食生产的核心区域，承担着保障国家粮食安全的重要使命。然而，这些地区经济发展水平和农民收入明显低于全国平均水平，与东部发达地区相比差距更为突出，其粮食生产与地方经济发展存在明显的矛盾。许多主产区甚至陷入“粮食生产越多、贡献越大，财政负担越重，经济发展越落后”的困境。目前，全国13个粮食主产省（区）（包括河北、内蒙古、吉林、黑龙江、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川）的常年粮食产量占全国总产量近80%，但这些省份中超过80%的产粮大县仍属于“产粮大县、经济弱县、财政穷县”。与之形成鲜明对比的是，7个粮食主销省（市）（包括北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南）的粮食产量仅占全国粮食总产量的4.3%，其中，广东、浙江、福建等沿海经济发达省份粮食自给率甚至不足30%。由于粮食产销区之间利益分配机制失衡，主产区在发展粮食生产过程中承受了较大的利益损失，区域不平衡问题日益凸显，形成了主产区总体经济发展水平落后于主销区的异常格局。

  这主要表现在以下四个方面：一是粮食主产区和主销区之间经济发展水平存在非常明显差距。主产区人均经济实力大幅落后于主销区。根据国家统计局和各省常住人口数据测算，2003年主销区与主产区之间的人均地区生产总值差距为1.38万元，到2022年已扩大至5.21万元。2022年，主销区人均GDP达12.12万元，而主产区为7.94万元，相当于主销区的65.5%。如果剔除山东、江苏两个经济较强的省份，主产区的均值将进一步降低，产销区之间差距也将进一步拉大。例如，人均粮食产量分别排在全国第1位和第2位的黑龙江和吉林，人均GDP分别仅为5.11万元和5.53万元，不仅低于主产区的均值，在全国也分别排在第30位和第27位。

  二是粮食主产区和主销区地方财政收入差距明显。2022年，主销区人均财政收入为1.33万元，主产区仅为0.63万元，不及主销区的一半，也低于全国平均水平的80%。全国80%的产粮大县都是“财政穷县”。吉林、黑龙江两省近100个国家商品粮大县中，超过90%的县（市）面临地方财政收不抵支的困境，基本公共服务和民生支出高度依赖中央和省级财政转移支付。

  三是粮食主产区和主销区的农村居民人均可支配收入差距持续扩大。2008-2014年，吉林、湖北、辽宁、山东、江苏5省的农村居民人均可支配收入均高于全国平均水平。然而到2023年，吉林、湖北、辽宁3省的农村居民人均可支配收入已跌至全国平均水平以下，仅山东和江苏2省仍高于全国平均水平。

  四是粮食主产区的人均公共服务水平低于主销区。2022年，主销区人均医疗卫生支出为2111.7元，主产区仅为1356.4元，相当于主销区的64.2%；主销区人均教育支出为3403.3元，主产区为2364.5元，占主销区的69.5%。这种基本公共服务供给的显著差距，不仅降低了主产区居民生活质量，也削弱了这些省份发展的竞争力与社会稳定性。

  客观而言，粮食主产区与主销区之间的经济差距是由区位条件、发展战略、资源禀赋等多种因素共同造成的，但粮食生产本身也是重要原因之一。作为初级产品，粮食种植效益远远低于经济作物、工业制成品和高端服务业。主产区为保障国家粮食安全，将主要精力和资源集中于抓粮食生产，不仅错失众多经济发展机遇，还付出了巨大的资源和环境代价。随着主销区粮食自给率持续下降，北方主产区供给压力不断加大，导致华北地区地下水超采问题突出，东北三江平原地下水水位下降、湿地萎缩，黑土层也面临变薄、变瘦、变硬的危险，严重威胁黑土地资源的可持续利用和国家粮食安全。产销区之间经济发展差距的持续扩大，不仅阻碍共同富裕进程，也会挫伤主产区地方政府和农民种粮积极性，长此以往，将给国家粮食安全和社会经济可持续发展带来隐患。

  我国农业产业链价值链处于低端，其原因是多层次、系统性的，是资源禀赋、经营方式、科技水平、市场结构和政策环境等因素长期共同作用的结果，具体表现为以下几方面。

  第一，生产端面临分散化与小农模式的制约。我国实行家庭联产承包责任制，耕地碎片化、管理分散化特征明显，导致小农户难以实现规模化、标准化生产，抗风险和议价能力较弱。小规模经营造成新技术、新设备的应用成本高，推广难度大，制约了农业现代化进程。此外，一家一户独立生产的模式难以实施统一的质量标准与有效监督，导致产品外观、口感、营养成分等方面不一致，无法满足企业对精深加工的稳定需求，从源头上抑制了产业链与价值链水平的提升。

  第二，产业端存在链条短、品牌弱、融合不足的问题。大部分农产品仍以初级产品的形式进入市场，精深加工不足，附加值低。冷链物流基础设施不完善，运输过程损耗率高，进一步阻碍产业链延长。2023年，发达国家果蔬冷链运输率普遍在80%以上，而我国仅约为30%。同时，许多农产品只有“产地品牌”（如五常大米），缺乏以企业为主体的企业品牌和产品品牌支撑，部分企业“搭便车”行为频发，造成假冒伪劣产品盛行，影响了整个产地声誉和消费者信任。此外，农村生态、文化、景观价值没有被充分挖掘，一二三产融合程度不深，限制了农业多元价值的实现。

  第三，支撑体系存在科技、人才、资金等方面的短板。农业科技研发与产业实际需求衔接不够，许多科研成果仅停留在实验室阶段，推广“最后一公里”问题突出，先进品种和技术很难有效惠及农户。农村青年劳动力大量外流，农业从业者老龄化、兼业化现象严重，了解农业技术、掌握信息化技能、熟悉电子商务的复合型人才严重匮乏。此外，农业本身具有投资大、风险高、周期长、收益低的特点，致使小农户和新型经营主体普遍面临“贷款难、贷款贵”的困境，缺乏进行产业升级和技术改造的启动资金。

  第四，市场和政策环境存在对接失灵与制度约束。小生产与大市场之间衔接不畅，分散农户难以及时有效地获取市场信息，生产安排带有盲目性，容易导致“价高蜂拥而上，价低滞销伤农”的局面。部分补贴政策与质量提升、效率改进的联动性不强，未真正形成优质优价的激励机制。此外，在小农经济模式下，覆盖完全、可信度高的农产品质量安全追溯体系建设成本高、推广难度大，影响了生产、市场、消费和监管等多方面协同，形成制约农业现代化转型的“不良循环”。

  “十五五”时期是我国加快建设农业强国、全面实现农业农村现代化的关键阶段。面对小生产与大市场的深层矛盾、多元目标统筹的复杂局面、资源环境约束的持续强化以及国际竞争压力的慢慢地加强等一系列问题与挑战，必须运用系统思维，加强顶层设计和整体谋划，以农业科技创新和制度创新驱动建设适应性更强的现代农业产业体系。要持续深化农村改革，破除城乡二元结构体制，健全政策支撑体系，践行大食物观，强化食物多元、优质供给，推动农业绿色转型与全产业链升级，切实提高农产品质量效益与国际竞争力。只有这样，方能有效应对问题与挑战，扎实推进农业农村现代化，为全面建成社会主义现代化强国夯实基础。

  （李军国，吉林农业科学技术学院经济管理学院二级教授；黎香茹，吉林农业科技学院经济管理学院讲师）

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